[Una riflessione sulla necessità di maggiore trasparenza dei procedimenti sanzionatori nei confronti delle banche sulla base dei dati emersi da un recente studio]

Pina Murè[1]  and Marco Spallone[2]

All’alba del nuovo anno, che a detta di molti autori internazionali rappresenterà l’anno zero del sistema finanziario italiano, è opportuno chiedersi se la causa della crisi del nostro sistema bancario di questi ultimi anni sia da ricondursi alla mala gaestio di alcune banche, oppure alla efficacia “parziale” dell’attività di vigilanza della Banca d’Italia. Il dibattito, anche politicamente, si sta dimostrando piuttosto “acceso”. Secondo il Governatore Ignazio Visco (nell’ultima audizione del 19 dicembre):“…a determinare l’evoluzione del sistema finanziario italiano non è stata una vigilanza disattenta ma la peggiore crisi economica nella storia del nostro paese…”tanto è vero che già nel 2014 lo stesso Governatore informava il mercato di 17 nuovi casi di difficoltà associati a debolezze dei sistemi di governo societario e ad episodi di mala gaestio aggiungendo che, dal 2009, 10 intermediari erano stati posti direttamente in liquidazione e 55 in amministrazione straordinaria .

Tali dichiarazioni sono sufficienti a evidenziare in tutta la sua complessità la fragilità del sistema bancario italiano? E, soprattutto, tranquillizzano il mercato sull’efficacia delle azioni degli organi della vigilanza?

In altri termini, se da un lato le crisi bancarie degli ultimi anni hanno, sicuramente, portato alla luce la grande fragilità del sistema finanziario tout court, dall’altro hanno anche ispirato un acceso dibattito sull’efficacia e la trasparenza dell’attività di supervisione (essendo la stabilità fine ultimo dell’operato delle autorità di vigilanza). Infatti, l’informazione fornita agli intermediari dalle autorità di vigilanza italiane ed europee è spesso criticata per essere opaca ed incompleta, in quanto eccessivamente rivolta alla tutela della riservatezza.

E’ inconfutabile, secondo i più, che una maggiore trasparenza nella divulgazione delle motivazioni sottostanti l’attività sanzionatoria di Banca d’Italia e di CONSOB determini esternalità positive sulla stabilità del sistema, dal momento che incentiva comportamenti virtuosi, sia da parte dei soggetti sanzionati che dei peers, nonché una maggiore accountability dell’operato delle stesse autorità in periodi di crisi.

La scarsa trasparenza dell’attività di supervisione è, in realtà, un problema diffuso a livello mondiale. Diversi studi[3]  hanno mostrato, ad esempio, che negli Stati Uniti l’informazione fornita al pubblico dalla FDIC attraverso il rating CAMELS (capitalization, assets quality, management, earnings, liquidity e sensitivity to interest rates) si sia dimostrata realmente predittiva dei provvedimenti di vigilanza.

Con riguardo alle banche italiane, in considerazione dell’integrazione del sistema finanziario europeo e delle diverse novità regolamentari intervenute, l’attività sanzionatoria (in primis di Banca d’Italia) è uno strumento integrativo dell’attività regolamentare che deve assicurare l’effettività delle regole ed avere carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo.

Per dimostrare l’efficacia dell’attività sanzionatoria, e gli effetti della stessa sulle strategie delle banche, è stato costituito un Osservatorio Permanente volto a monitorare, nel continuo, le logiche evolutive dei controlli da parte delle principali autorità e ad offrire al management delle banche alcuni spunti di riflessione per ottimizzare le scelte organizzative, rispetto alle valutazioni di vigilanza. L’Osservatorio ha costruito un database (aggiornato agli ultimi bilanci disponibili[4] [5]) comprensivo di tutte le informazioni contenute nei Bollettini di Vigilanza, e riguardanti le sanzioni irrogate alle banche italiane da parte di Banca d’Italia e CONSOB tra il 1998 e il 2015. Il database contiene i dettagli circa il destinatario, l’autorità irrogante, il volume e le motivazioni di ciascuna sanzione inflitta nel periodo.

Prendendo spunto dalle riflessioni sulla trasparenza dei bollettini di vigilanza abbiamo sviluppato un modello predittivo sulla probabilità di incorrere in una sanzione sulla base delle voci di bilancio degli intermediari stessi. Dal nostro studio che qui anticipiamo nelle principali conclusioni, emergono delle discrepanze tra le motivazioni esplicitate nei Bollettini di Vigilanza da Banca d’Italia e CONSOB e quelle effettivamente riscontrate dalla nostra recente analisi empirica[6]; tale circostanza, oltretutto, può compromettere l’efficacia dell’azione di vigilanza nella misura in cui le banche non riescono ad intervenire, proattivamente dopo la sanzione, sulle criticità riscontrate.

I risultati, sia in termini di selezione degli indicatori che di dimensione dell’impatto, sono in linea con quanto emerso negli stress test eseguiti dall’EBA nel 2014. Infatti, le variabili che hanno un impatto positivo sulla resilienza del CET1 (indice patrimoniale – Common Equity Tier 1 ratio – ossia il parametro principale a cui le banche, investitori e risparmiatori fanno riferimento per valutare la solidità di una banca) della banca a shock avversi, sono anche quelle associate ad una minore probabilità di sanzione – ad esempio margine netto di interesse, proventi non da interesse e redditività. Sono, invece, un segnale, sia di fragilità che di una maggior probabilità di essere sanzionati, gli indicatori di rischio di credito e di efficienza.

Se da un lato emerge come l’azione congiunta di Banca d’Italia e CONSOB abbia anticipato le recenti innovazioni regolamentari, come l’introduzione di Basilea III e degli stress test, dall’altro, l’impianto di supervisione mostra ancora alcune debolezze, spesso amplificate dalla scarsa trasparenza. In particolare, il modello identifica alcuni casi in cui, secondo i dati di bilancio, sarebbe dovuta essere irrogata una sanzione che, al contrario, non si è verificata. Questo fenomeno si è ripetuto nel tempo per un numero ristretto di banche (Tavola 1) che sono state a posteriori anche identificate tra le più fragili dall’EU nell’ambito dello wide stress test condotto dall’EBA nel 2014.

Tavola 1 Errore di tipo I: casi in cui la probabilità di sanzione >60% ma senza un’effettiva sanzione

Nominativo della Banca	Anno	Probabilità di sanzione
BPER Banca	2011	75.27%
	2013	77.09%
	2014	75.53%
Monte dei Paschi di Siena	2011	60.83%
	2012	77.06%
Banca Popolare di Milano	2010	87.53%
Banca Popolare di Puglia e Basilicata	2013	62.33%
Banca Popolare di Spoleto	2009	60.22%
	2013	71.55%
Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio	2010	61.52%
	2011	63.95%
	2012	92.36%
Banco Popolare	2012	70.86%
	2013	74.88%
	2014	63.95%
Unicredit	2009	60.15%
Veneto Banca	2009	67.22%
	2012	60.84%

 

Da questa semplice evidenza appare, quindi, necessario un ripensamento della informazione divulgata al pubblico. A titolo meramente esemplificativo, potrebbe essere adottato un sistema di rating (tipo il CAMELS) che garantisca, comunque, la tutela della riservatezza cosi come oggi avviene nel modello statunitense.

Una maggiore conoscenza delle motivazioni che hanno determinato la sanzione permette agli intermediari di attuare strategie volte ad aumentare la loro resilienza, riducendo così gli effetti reali negativi sulla attività creditizia, quali contrazione del credito e della raccolta.

Vari studi dimostrano come la repressione di comportamenti scorretti abbia esternalità positive sulla resilienza del sistema bancario nel suo complesso tramite il noto effetto dello spillover: intermediari non soggetti a sanzione adeguano e migliorano le loro strategie solo perché vengono a conoscenza delle  azioni sanzionatorie erogate sugli altri intermediari. In quest’ottica, una maggiore comprensione da parte del mercato delle motivazioni sottostanti le sanzioni erogate potrebbe amplificarne le esternalità ed il carattere esemplificativo e autocorrettivo.

Infine, una minore opacità delle valutazioni effettuate, sia da Banca d’Italia che da CONSOB, durante l’attività di vigilanza, permetterebbe una maggiore accountability delle scelte effettuate, soprattutto quando è l’efficacia del loro operato ad essere messa in discussione in seguito a periodi di forte turbolenza finanziaria, come quelli attuali.

Ci troviamo quindi a metà del guado in un momento opportuno per rafforzare il sistema di vigilanza senza dimenticare come la trasparenza dello stesso rappresenti di per sè un forte stimolo per gli intermediari, e per il mercato più in generale. Riprendendo le parole del Governatore della Banca d’Italia nell’ambito della  audizione di dicembre presso la Commissione Parlamentare di inchiesta sul Sistema Bancario “Le perdite sopportate dai risparmiatori nei casi in cui non è stato possibile risolvere altrimenti le crisi sono state diffuse e dolorose. È questa una spinta a cercare di migliorare la nostra azione in ogni modo possibile.”

In altri termini, si può e si deve migliorare: “il come” ed “il cosa” sembrano chiari, i tempi ancora incerti.

(*****)

Keywords: Vigilanza Bancaria; Banca d’Italia; CONSOB; Accountability; Trasparenza

[1]   Università di Roma Sapienza, Professore Associato, e-mail: pina.mure@uniroma1.it

[2] Dipartimento di Economia, Università G. D’Annunzio di Chieti e Pescara, Professore Associato, e-mail: mspallone@luiss.it

[3] Kerstein, J. e A. Kozberg, 2013, Using Accounting Proxies of Proprietary FDIC Ratings to Predict Bank Failures and Enforcement Actions during the Recent Financial Crisis, Journal of Accounting, Auditing and Finance 28(2): 128—151

[4] Guerello, C., P. Murè, N. Rovo e M. Spallone, 2017, Un Modello Previsionale per le Sanzioni Bancarie in Italia.

[5] Il database nella sua forma preliminare è stato costruito dal Center for Applied Research in Finance (CAREFIN). Dal 2013, il database nella sua forma corrente è stato aggiornato dal CASMEF con il supporto finanziario di OASI SpA. È di proprietà del CASMEF e non è disponibile pubblicamente. Per informazioni ulteriori su questi dati, contattare casmef@luiss.it.

[6] Guerello, C., P. Murè, N. Rovo e M. Spallone, 2017, Strenghts and Weakenesses of Banking Supervision in Italy: Suggestions for the Prospective European System, Atti del Convegno Estivo ADEIMF 2017